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民法典颁布对社会组织立法工作的影响

来源:潇湘晨报| 2020-11-24 11:45:05

《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)作为“社会生活的百科全书”,涉及经济社会发展的各个方面。就社会组织治理而言,它回应社会关切,给予社会组织非营利法人分类的精准定位;它引入“捐助法人”概念,为社会组织分类规范提供了明确依据;它提出组织机构设置等治理要求,为社会组织治理重塑提供了制度保障。民法典的颁布对于走好中国特色社会组织发展之路奠定了重要的制度基础,也对新形势下做好社会组织立法工作指明了新方向、提出了新要求。

精准定位

民法典第八十七条明确了非营利法人的定义,并规定非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等,这是我国第一次以法典形式将社会团体、基金会、社会服务机构等社会组织完整纳入非营利法人类型。

采用非营利与营利作为法人组织的“元分类”,在此基础上增加特别法人的分类,符合我国基本国情和现实需要,对长期以来社会组织在民事基本法中组织形式不全、组织属性不明确、法律地位不清晰等弊端作出了积极回应。从做好社会组织立法工作来看,首先,要加大制度创新。从立法技术看,非营利法人制度蕴涵的是人性的二元论,处理好“经济人”和“道德人”之间的关系,远比营利组织领域单纯理解经济人和理性人要难得多,社会组织立法要在市场经济条件下,将民法典中“人”的利他行为与利己行为做出平衡,建立一个既有别于所有人控制的商业组织制度、又有别于政府管控制度,既保护崇高道德行为、又遏制谋利冲动,既强调私法自治、又强调依法监管的规则体系。其次,要明确非营利标准。围绕民法典第八十七条和九十五条规定的非营利法人“禁止利润分配”和“剩余财产处置的近似原则”做好配套立法衔接和行业、部门法规的清理工作。再次,要对“为公益目的成立的非营利法人”进行界定。民法典第九十五条规定,“为公益目的成立的非营利法人终止时,不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。剩余财产应当按照法人章程的规定或者权力机构的决议用于公益目的;无法按照法人章程的规定或者权力机构的决议处理的,由主管机关主持转给宗旨相同或者相近的法人,并向社会公告”。值得注意的是,第九十五条规定的“近似原则”仅适用于以公益目的成立的非营利法人,而不包括其他行业协会商会等互益性社会组织。多年以来,现有立法、政策关于公益、非营利、慈善等概念始终存在交互使用、容易混淆的情况,应当以民法典颁布为契机,对有关术语进行明确、统一,对“公益目的成立的非营利法人”进行界定,或建立与“慈善组织认定”制度的衔接对应关系。最后,要加强对社会组织的非营利性监管。有了民法典的清晰定位,社会组织立法应当多层次、全方位建立健全非营利性监管机制和监管规则,形成业务主管单位、行业主管部门、登记管理机关、税务部门联动的监管机制,加大对社会组织乱发牌子、乱搞评比、乱收费、滥设分支机构违规牟利行为的执法力度,规范社会组织经商办企业和关联交易等行为,更好树立和维护民法典的立法权威。

分类规范

民法典第九十二条对捐助法人进行了定义:“具备法人条件,为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等,经依法登记成立,取得捐助法人资格”。这一规定首次将社会服务机构(现行行政法规中称为“民办非企业单位”)与基金会并列成为捐助法人,并在此基础上对其组织机构、剩余财产处置等做出同等规范。从定义看,现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的个体制和合伙制的民办非企业单位不再属于社会服务机构的概念范畴。从社会组织立法工作看,要重点做好社会服务机构立法衔接。首先,要统一组织名称。长期以来,行政管理法规中,“民办非企业单位”采用的是否定式的表述,因含义模糊、定位不清、与国际命名惯例不一致而饱受争议。民法典考虑到这一问题,将“民办非企业单位”改为“社会服务机构”,突出了其提供社会服务的特性。但由于《民办非企业单位登记管理暂行条例》及其配套法规政策等仍然使用“民办非企业单位”称谓,需要尽快与民法典保持一致。其次,要明确法人属性。长期以来,个人型和合伙型民办非企业单位由于产权不清、责任连带,组织财产的独立性不强,非营利性难以保证,民法典制定看到了这一弊端,从制度上明确了社会服务机构为法人组织。为此,社会组织立法应当废除个人型和合伙型民办非企业单位类型,并考虑设置一个过渡期,允许已登记的个人型和合伙型民办非企业单位退出,或到市场监管部门登记为营利性法人,或转为法人型组织在民政部门重新办理登记。再次,要提高监管标准。与社会团体分为公益性和互益性法人不同,民法典规定社会服务机构、基金会一律为公益性的捐助法人。从实践看,社会组织的公益性存在一个由强到弱的过渡谱系。一般认为,基金会作为典型的慈善组织,公益性和利他性最强,相应地,公权力接入程度更高,对其信息公开、社会监督的力度更大,所谓“玻璃口袋”就是对其透明、公开运作的要求。而社会服务机构因数量较大、立法不统一、组织类型多样、监管力量薄弱、扶持政策不到位等原因,不少学者认为我国民办非企业单位行业存在一种乱象,即“在非营利外衣下实施营利成为一种固成的惯性”。民法典颁布后,社会组织立法工作必须要攻坚克难,着力建立健全高标准、全方位、精细化的治理规则,从登记入口、日常监管、社会监督、执法检查等环节着手,编牢织密集资产管理、负责人管理、项目管理、剩余财产处置在内的网络化无缝监管制度,扭转社会服务机构违规牟利行为。

治理重塑

民法典第九十一条对社会团体的章程、组织机构(权力机构、执行机构)、法定代表人做出规定;第九十三条对捐助法人的章程、组织机构(决策机构、执行机构、监事会)和法定代表人做出规定。从做好社会组织立法工作看,首先,要坚持分类指导的治理理念。民法典基于捐助法人公益性和财产监管的特殊要求,明确了监事会为基金会、社会服务机构等捐助法人的必设机构,以强化其内部监督。而对社会团体,可允许其根据自身特点,区分公益性、互益性特征及登记层级等,自主选择是否设立监事会。其次,要提升章程的治理地位。要明确章程在社会组织内部治理中的核心地位和作用,通过在章程中明确党建领导机制,细化社会组织法人治理机构及职责,明确法定代表人的人选、届次和负责人的责任,切实提升社会组织依章程办会理念和自律诚信办会能力。再次,加强对重点问题的治理。要围绕社会组织负责人一言堂、内部人控制等问题,建立负责人问责制度和信用管理制度;围绕社会组织陷入僵局问题,建立纠纷解决机制;围绕捐助法人关联交易等问题,建立信息公开制度;围绕社会组织滥设、疏于管理分支机构的问题,明确设立原则、程序和法律责任。最后,要强化对“僵尸组织”的治理。要按照民法典第六十八条规定的法人终止情形,建立非营利法人破产制度;要降低注销成本,探索简易注销制度;要通过吊销登记证书、纳入异常名录和严重违法失信名单等方式,加速“僵尸组织”市场出清,促进社会组织布局优化。

民法典体例科学、结构严谨、内容完整、协调一致,体现了高超的立法水准。社会组织立法工作应当既领会总体精神、又把握具体要求,既落实文字要求、又注重内在意蕴,将民法典的各项要求做实、做好、做出成效。

(作者单位:民政部社会组织管理局)

(来源:中国社会报2020.11.23)

【来源:中国社会报】

(编辑:侯程方 )

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